推進主要污染物減排是貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重大舉措;是建設資源節約型和環境友好型社會的必然選擇;是推進經濟結構調整和增長方式轉變的必由之路。為保障污染減排工作順利實施,切實將黨中央、國務院的有關精神和工作部署落到實處,財政部創新投入機制,加大資金支持力度,制定了全面系統的財稅支持政策。為詳細了解中央財政推進污染減排的具體舉措,記者采訪了財政部副部長張弘力。
記者:為加強對節能減排工作的指導,國務院下發了《節能減排綜合性工作方案》(以下簡稱《綜合性工作方案》),《綜合性工作方案》對推進節能減排的財政政策提出了哪些具體要求?
張弘力:當前節能減排面臨嚴峻形勢,黨中央、國務院對此高度重視。去年以來,國務院出臺了一系列措施,包括召開了全國電視電話會議,下發了指導各地和有關部門開展節能減排的《綜合性工作方案》。《綜合性工作方案》不僅是對節能減排工作的總體部署,也是對推進節能減排財政政策的具體要求。我歸納了一下,對財政政策的要求主要有以下幾方面:
一是支出政策。《綜合性工作方案》明確提出,各級人民政府要在財政預算中安排一定資金,采用補助、獎勵等方式,支持節能減排重點工程、高效節能產品和節能新機制推廣、節能管理能力建設及污染減排監管體系建設等。進一步加大財政基本建設投資向節能環保項目的傾斜力度。
二是稅收政策。《綜合性工作方案》提出要抓緊制定節能、節水、資源綜合利用和環保產品(設備、技術)目錄及相應稅收優惠政策。實行節能環保項目減免企業所得稅及節能環保專用設備投資抵免企業所得稅政策。對節能減排設備投資給予增值稅進項稅抵扣。完善對廢舊物資、資源綜合利用產品增值稅優惠政策;對企業綜合利用資源,生產符合國家產業政策規定的產品取得的收入,在計征企業所得稅時實行減計收入的政策。實施鼓勵節能環保型車船、節能省地環保型建筑和既有建筑節能改造的稅收優惠政策。抓緊出臺資源稅改革方案,改進計征方式,提高稅負水平。適時出臺燃油稅。研究開征環境稅。研究促進新能源發展的稅收政策。實行鼓勵先進節能環保技術設備進口的稅收優惠政策。
三是收費及價格政策。這也是《綜合性工作方案》中財政政策的重要內容,我們在這方面還有很多工作要做。要理順煤炭價格成本構成機制。推進成品油、天然氣價格改革。完善電力峰谷分時電價辦法,降低小火電價格,實施有利于煙氣脫硫的電價政策。鼓勵可再生能源發電以及利用余熱余壓、煤矸石和城市垃圾發電,實行相應的電價政策。合理調整各類用水價格,加快推行階梯式水價、超計劃超定額用水加價制度,對國家產業政策明確的限制類、淘汰類高耗水企業實施懲罰性水價,制定支持再生水、海水淡化水、微咸水、礦井水、雨水開發利用的價格政策,加大水資源費征收力度。按照補償治理成本原則,提高排污單位排污費征收標準,將二氧化硫排污費由目前每公斤0.63元分三年提高到每公斤1.26元;各地根據實際情況提高COD排污費標準。加強排污費征收管理,杜絕"協議收費"和"定額收費"。全面開征城市污水處理費并提高收費標準。提高垃圾處理收費標準,改進征收方式。
除此之外,在健全礦產資源有償使用制度,改進和完善資源開發生態補償機制,開展跨流域生態補償試點,淘汰落后生產能力,促進產業結構調整,加快污染減排技術開發和技術產業化示范等很多方面,都對財政政策提出了具體要求。財政還要加大對環境保護等部門年度預算保障力度,確保相關部門順利推進節能減排工作。
記者:結合《綜合性工作方案》提出的要求,中央財政是否制定專門針對主要污染物減排的財政政策體系?
張弘力:是的,節能減排的方方面面都涉及到財政政策,財政政策作用發揮得如何,直接關系到節能減排工作的進展。因此,財政部黨組高度重視,把建立推進節能減排的財政政策體系當作當前財政工作的重點來抓。目前,我們初步形成了一套推進節能減排的財政政策體系。其中涉及主要污染物減排的政策要點有:
一是抓基礎,建機制,按照公共財政原則加大對污染減排監測、執法、標準等基礎性工作的支持力度。如通過環保部門年度部門預算,加大環境監測網絡運行及設備購置、環境監察執法、環境標準制定等工作的支持力度。設立中央財政中西部環境監察執法補助專項資金,加大對財政困難地區的環境監察執法的資金支持。在此基礎上,2007年中央財政設立了主要污染物減排專項資金,并制定了《中央財政主要污染物減排專項資金管理暫行辦法》(以下簡稱《減排資金管理辦法》),從制度上明確了資金支持方向、支持重點、預算管理等具體問題。2007年專項資金主要用于支持主要污染物減排的監測、指標和考核體系建設(以下簡稱"三大體系")。
二是保重點,建管網。財政要支持城市污水處理設施建設,中央財政重點是加大對中西部污水處理設施管網建設的補助。城市生活污水處理不同于工業污水處理,工業污水處理的責任主體是企業,關鍵是落實企業的污染治理責任。城市生活污水處理設施是城市基礎設施的重要部分,也是地方政府必須履行的政府職責。從目前情況看,污水管網不配套是當前污水處理設施運行率偏低的一個重要原因,尤其是中西部財力困難的地方更加突出。因此,中央財政將創新支持方式,采取"以獎代補"的方式,對中西部污水管網建設予以補助。
三是重農村,防新增。中央財政將大力支持農村面源污染防治,推進社會主義新農村建設。如將農村集約化畜禽養殖污染防治和農村土壤污染防治項目納入"十一五"中央環保專項資金支持范圍。2006年中央財政安排測土配肥資金5億元,支持合理施肥,減少化肥過量使用。
四是抓關停,促升級。中央財政將通過專項轉移支付對關停污染企業的地區給予一定財力補助,引導經濟結構調整和產業升級。
此外,中央財政還將會同有關部門加快推進污水處理產業化、提高污水處理收費標準、運用價格政策支持燃煤電廠脫硫等。
記者:您剛才提到2007年中央財政設立了主要污染物減排專項資金,并制定了《減排資金管理辦法》,能否介紹一下專項資金支持重點?
張弘力:好鋼要用在刀刃上。大家知道,實現污染減排目標要做的工作很多,突出中央財政資金的支持重點很重要。我們本著分清政府和企業職責,分清中央和地方事權的原則,結合當前推進污染減排亟待解決的突出問題,明確了專項資金將主要用于以下幾個方面:
一是支持國家、省、市國控重點污染源自動監控中心能力建設;
二是補助污染源監督性監測能力建設和環境監察執法能力建設;
三是補助國控重點污染源監督性監測運行費用;
四是補助提高環境統計基礎能力和信息傳輸能力項目;
五是支持圍繞污染減排開展的排污權交易等改革;
六是用于主要污染物減排工作取得突出成績的企業和地區的獎勵。
記者:2007年中央財政主要污染物減排專項資金將重點支持"三大體系"建設,請問這是出于什么考慮?
張弘力:這主要有三方面的考慮。一是"三大體系"是污染減排的基礎性工作。如果沒有對污染減排的監測、考核和指標體系等基礎性工作,企業是否實現了減排就無法計量,企業的減排責任也就難以落實;二是"三大體系"是政府在污染減排方面必須履行的職責。污染減排的責任主體是企業,但政府必須為企業落實污染減排責任創造必要的條件,尤其是污染減排的監測、指標和考核體系等是政府應當承擔的重要職責;三是"三大體系"也是目前環境監管能力建設中亟待加強的薄弱環節。當前我國環境監管能力和環境污染的嚴峻形勢相比還存在很大差距,環境形勢的基礎數據不清,尤其是一些經濟欠發達的地區環境監測能力滯后,監測設施的運行經費嚴重不足更是普遍性的問題;環境統計工作薄弱,數據質量難以保證,缺乏科學、準確、全面的統計設施。由于以上原因,政府對環境污染事件難以提供科學全面的證據,很大程度上也影響了環境執法工作的順利開展,也影響污染減排責任的落實。
對此,2007年我們將重點支持"三大體系"建設,按照黨中央、國務院建設國際一流的污染監測、指標和考核體系的要求,加快推進此項工作。目前我們已經分兩批下達預算13.3億元,第一批項目預算7.4億元,主要支持國控重點污染源自動監控能力建設;第二批項目預算5.9億元,主要支持全國環境監察執法標準化建設。
記者:據我所知,中央財政還通過"以獎代補"的方式支持中西部污水處理管網建設,能否介紹一下為什么要支持污水管網建設,為什么要實行"以獎代補"?
張弘力:城市生活污水不同于工業污水,誰是工業污水的排放主題一般來說比較明確,按照"誰污染,誰治理"的原則,工業污水應當以排放企業治理為主。但是城市生活污水就有特殊性,城市生活污水主要來自居民生活,我們不能要求居民自己去處理,城市生活污水處理設施是城市基礎設施的重要組成部分,屬于政府的職責,也是公共財政應該保障的重點。1998年國家實施積極財政政策以來,有關部門采取"批項目"的方式安排投資,支持建設了一大批污水處理設施。這種方式雖然起到一定的積極作用,但效果并不理想,主要是項目安排周期長,管網不配套,更重要的是導致中央和地方責任不明確,地方政府缺乏積極性等。
針對這種情況,2007年中央財政創新資金投入方式,計劃采用"以獎代補"的方式支持地方污水處理設施建設。與傳統"批項目"的方式相比,這種投資方式的創新最大的好處就是更加有利于調動地方政府的積極性。中央財政將通過因素法對地方污水處理設施建設和COD削減成績突出的地方給予獎勵,成績好的多獎,成績少的少獎,沒有成績的得不到獎勵。這種支持方式還將徹底改變過去"批項目"方式下,地方政府在污水處理設施建設方面普遍存在的"等、靠、要"思想,大大提高地方政府的積極性,同時,也明確了地方政府的責任。此外,"以獎代補"還有利于推進污水處理產業化進程。污水處理產業化是污水處理的發展方向,但污水管網不配套等問題嚴重影響了污水處理產業化進程。管網建設目前還不能依靠市場來完成,因此,政府加大這方面的投入將極大緩解這些制約污水處理產業化運作的瓶頸,會明顯推進污水處理產業化進程。此外,"以獎代補"的方式還有利于提高資金的使用效率,有助于建立項目單位自覺加強資金監管的內在約束和激勵機制。
記者:中央財政如何支持結構調整和淘汰落后產能?
張弘力:一般來說,推進污染減排一方面要通過提高企業的污染排放標準,嚴格環境執法等措施,督促企業落實污染減排的責任。同時,對一些達不到環保要求,污染嚴重的企業或落后生產能力,要加快推進結構調整,加大污染企業關停力度。這既是產業升級的契機,也是污染減排的需要。為確保該項工作順利推進,中央財政也要給予必要的資金支持,通過花錢買機制的方式,逐步建立污染企業的退出機制。目前初步考慮中央財政主要根據企業的主要污染物減排量、關停企業給地方財力影響等因素,對經濟欠發達地區給予一次性補助和獎勵。
記者:中央財政如何保證資金合理分配和有效使用?
張弘力:為了保證污染減排資金合理分配和使用,我們主要采取了以下辦法:
一是靠加強監管。我們建立了資金分配和使用事前、事中、事后的監管制度。首先,在資金分配前,對每一項資金都制定了具體的資金使用辦法,堅持先制定辦法后安排資金的原則,避免資金分配中的隨意性。目前我們已經出臺了《減排資金管理辦法》,即將出臺對中西部污水管網建設以獎代補實施辦法等;其次,在資金使用過程中,通過財政監管機構隨時加強資金使用的監督檢查,對存在的問題發現一個處理一個,并作為下一年度安排資金時的參考因素;此外,加強項目執行情況的績效考評,對項目完成情況及資金使用效益情況要做出評估分析。
二是靠明確責任。《減排資金管理辦法》明確要求主要污染物減排專項資金實行預算目標管理責任制,具體是:財政部聯合環保總局每年年初共同研究確定減排資金預算目標管理的具體內容、目標、要求和考核等內容,年底聯合將減排資金預算目標管理責任制的落實情況向國務院報告。環保總局與各地各項目單位簽訂預算目標管理責任書。環保總局對落實減排資金預算目標管理責任制負總責。各地區和項目單位應確保建設和運行資金即使到位,按時完成項目年度預算目標。
三是靠創新機制。對中西部污水處理管網補助,我們改革過去"批項目"的資金安排方式,通過"以獎代補"給予補助。這種方式明確了地方的責任,調動了地方的積極性,建立了地方政府用好資金、提高資金使用效益的內在約束和激勵機制。
