目前，美國國會正在尋求修改美國反補貼法不適用于非市場經濟國家的規定。在美國民主黨控制國會以后，為了在明年中期選舉中獲勝，更加會推動相關法案的通過。可以預測的是，在今后相當長的時期內，我出口企業遭受反補貼調查將和反傾銷一樣成為常態；應對國外反補貼調查將成為我國遭遇貿易摩擦的主流，甚至超越反傾銷。
2004年，我國遭受了由加拿大發起的3起反補貼調查，產品涉及戶外燒烤架、碳鋼和不銹鋼緊固件、復合地板。這是我國遭受的首次反補貼調查，加拿大也成為首個對我國發起反補貼調查的WTO成員。
如果說加拿大對我國發起反補貼調查是我國遭受其他WTO成員反補貼調查危險信號的話，那么，最近美國對我國銅版紙進行的反補貼調查則是我國遭受國外反補貼調查的劃時代。而且可以預測的是，在今后相當長的時期內，我國除將繼續遭受大量國外反傾銷調查外，遭受國外反補貼調查也將成為常態。我國政府如何調整外貿政策以及我國出口企業如何應訴反補貼調查，將是一個亟待考量和解決的問題。
一、銅版紙反補貼案基本案情
2006年10月31日，美國新頁(NewPage)紙業集團向美國商務部提交申請，對原產于我國的銅版紙(CoatedFreeSheetPaper)進行反傾銷和反補貼立案調查。2006年11月20日，美國商務部立案調查。2006年12月1日，美國商務部選擇我國國內最大的兩家銅版紙出口商金東紙業（江蘇）有限公司和山東晨鳴紙業集團作為調查的強制應訴方。2006年12月4日，美國商務部向我國政府和上述兩家企業發出了反補貼稅調查問卷。2006年12月15日，美國國際貿易委員會裁定，我國出口銅版紙的補貼和傾銷行為給美國國內產業造成了實質性損害和損害威脅。
2006年12月至2007年2月，中國政府、金東紙業和晨鳴紙業分別向美國商務部提交了對上述調查問卷和補充問卷的答卷。
2007年1月9日，中國商務部向美國國際貿易法院提起要求頒布臨時禁令、禁止美國政府對華反補貼調查的訴訟請求。
2007年3月29日，美國國際貿易法庭裁定，美國商務部有權考慮是否對中國企業啟動反補貼調查。
2007年3月30日，美國商務部宣布對原產于中國的銅版紙作出反補貼初裁（初裁結果見表1）。
2007年3月26日，申訴方請求根據《聯邦法規》第705節(a)款第1項，將這項反補貼調查的終裁和相應的反傾銷調查結合在一起。
2007年10月18日，美國商務部對原產于中國的銅版紙作出反傾銷和反補貼終裁(見表2)。
美國國際貿易委員會將于2007年11月30日對本案作出最終損害裁決。
二、銅版紙反補貼案的法律和經濟分析
美國的反傾銷調查和反補貼調查一般遵循下列程序，美國商務部負責傾銷和補貼的調查，美國國際貿易委員會負責損害調查。在此案中，依據美國的現有法律，在美國商務部不承認中國市場經濟地位的前提下，存在兩個方面的問題：一是能否對中國進行反補貼調查？二是反傾銷和反補貼能夠進行合并調查？
首先，美國反補貼法適用于中國違背美國的司法制度。
美國現行成文法的規定。美國現有的反補貼法規定在《1988年綜合貿易和競爭法》。《1988年綜合貿易和競爭法》的早期文本曾明確規定，在補貼可被合理認定和計算的情況下，反補貼法適用于非市場經濟國家。該條款后來被刪除了。所以，從法律層面看，它是否適用于非市場經濟國家是不明確的。
美國判例法的規定。在1984年的碳鋼條反補貼案中，美國商務部裁定，反補貼法不適用于非市場經濟國家。美國商務部認為，對于補貼沒有意義以及無法公正認定和計量的經濟體而言，反補貼法不適用。美國國內產業不服美國商務部在碳鋼條案中的裁定，要求美國國際貿易法院對此案進行司法審查。美國國際貿易法院支持了國內產業的訴求，認為美國反補貼法應當適用于非市場經濟國家。來自非市場經濟國家的生產商不服美國國際貿易法院的判決，上訴至美國聯邦上訴法院。美國聯邦上訴法院否定并撤銷了美國國際貿易法院的判決，支持了美國商務部的意見，認為美國反補貼法不適用于非市場經濟國家。
23年來，美國政府在進行反補貼調查時，一直遵循著這個先例，所以一直沒有對中國真正實施過反補貼調查。在其后的發展中，美國雖然仍不承認中國的市場經濟地位，但個別行業如果通過了美國商務部還規定了市場導向行業的測試標準，也就按市場經濟標準對待該行業，但規定的條件非常嚴格，要求中國生產商主動申請，到目前也幾乎沒有企業達到該標準。所以，在美國的現有成文法和判例改變前，美國司法部自行改變美國的司法慣例，是違背美國的司法制度的。
目前，美國國會正在尋求修改美國反補貼法不適用于非市場經濟國家的規定，例如國會議員英格利希提出的《美國貿易權利執行法案》，已經在美國眾議院籌款委員會獲得通過，其主要內容為：授權美國反補貼法適用來自非市場經濟體(如中國)的進口。在美國民主黨控制議會以后，為了在明年中期選舉中獲勝，更加會推動該項法案的通過。在該法案獲得通過前，美國急不可耐的行為，完全是出于國內政治和貿易保護的需要，連起碼的國內法都不遵守。那么，我們看看加拿大是怎樣做的呢？2004年加拿大反補貼法修改前，同美國一樣，反補貼法不適用于非市場經濟國家，不能對中國提起反補貼調查，修改后的法律規定：可以對非市場經濟國家適用反補貼調查，但前提是承認非市場經濟國家的所有行業為市場經濟地位，除非申請人能夠提供出口商非市場經濟操作的證據，這就意味著增加了申請人同時申請反傾銷和反補貼調查的難度，對出口商相對公平一些。美國在沒有給予出口商市場經濟地位的情況下，直接對我國出口企業實施反補貼調查，完全是濫用貿易救濟措施。
其次，美國商務部在認定補貼的一些做法也缺乏合理性。
美國商務部在終裁中，仍然認為中國應訴企業獲得的所有銀行貸款均為優惠貸款，而將其認定為補貼，并認定中國不存在商業化運作的銀行體系，進而對基準利率采用替代做法是根本錯誤的。本案中，美國商務部在裁定中國的銀行貸款利率構成補貼時，即銀行向中國兩家銅版紙生產商提供的貸款利率是否低于市場利率這個問題上，采用了第三方數據。美國商務部的初步裁定使用了來自37個國家的數據來評估市場導向的貸款利率。美國商務部這一做法違反了WTO《補貼和反補貼協定》的規定，如果在使用中國數據時存在特殊困難，由于中國國內主要適用的條款和條件并不一定都可以作為適合的基準時，才允許WTO成員方在針對中國提起的反補貼案件中使用第三方數據。因此，美國商務部在使用第三方數據之前，應該首先嘗試使用中國的數據。但美國商務部認為中國的銀行系統并不是以市場為導向運行的。此外，選擇第三方的方法上有問題，完全可以選擇一個與中國情況相近的單個國家的情況，而不必采取37個國家的數據來評估。在2004年加拿大對我國提起的燒烤架反補貼案中，在核查補貼時，加拿大邊境署將中國出口企業獲得的貸款利率與中國非國有銀行的貸款利率進行了比較，認為有可比性，因而裁定出口企業獲得的貸款利率與市場商業利率有可比性，沒有獲得優惠貸款。
另外，美方在其他補貼項目認定，補貼幅度計算等方面都存在著錯誤。
最后，美國對中國銅版紙實施反傾銷、反補貼合并調查措施違背WTO的公平性原則。
從美國商務部的終裁來看，金東紙業(江蘇)有限公司的凈補貼率為7.40%，傾銷幅度為21.12%，這樣將對該公司征收的反傾銷和反補貼稅率為28.50%；山東晨鳴紙業集團股份有限公司的凈補貼率為44.25%，傾銷幅度為99.65%，這樣將對該公司征收的反傾銷和反補貼稅率為143.9%；其他大部分企業的凈補貼率為7.40%，傾銷幅度為99.65%，這樣將對該公司征收的反傾銷和反補貼稅率為107.05%。我們按美國的統計說法來看，美國每噸銅版紙價格為1000美元，我國出口企業的為每噸銅版紙價格為800美元，這樣以美國的價格為基準，我國的銅版紙價格出口價格比美國低20%，而對我國征收最低28.50%，最高為143.9%的反傾銷和反補貼關稅，大大超出了美國產業需要救濟的程度，因為征收的反傾銷稅和反補貼稅只要達到20%，就已經完全修復了貿易扭曲。
三、法律程序解決美國對我國啟動反補貼調查的判斷
針對美國對我國發起的一系列反補貼調查，從法律程序來講，我們可以有兩條路可以走，一是內部程序即美國的國內程序，在銅版紙反補貼案中，我國政府已經向美國國際貿易法院提出了申訴，如果敗訴，還可以向美國上訴法院上訴。二是外部程序即向WTO爭端解決機制申訴，銅版紙反補貼案中，我國政府已經提請了WTO爭端解決機制下的磋商請求，但磋商失敗，下一步可以提請WTO成立專家組。上述兩種程序都存在相當大的風險，從美國的國內程序來看，美國這次在違背美國現有法律直接對我國發起反補貼調查，顯然在美國國內各利益集團中已經達成了共識，雖然美國奉行三權分立制度。但當面對所謂美國國家利益時，尤其對于外部來說，美國“按章辦事”的情況就比較少了。通過WTO解決勝訴可能性也未必很大，首先對于非市場經濟國家是否能提起反補貼調查，并沒有界定，其次對于能否同時提起反傾銷和反補貼調查也沒有規定。在WTO反傾銷和反補貼規則本身就非常模糊的情況下，我們怎么能指望WTO爭端解決機制公正的裁決呢？況且，這兩種程序本身時間非常漫長。
四、銅版紙案將是我國遭受國外反補貼調查的分水嶺
美國對我國進行的銅版紙反補貼調查，將使我國今后面臨更多的反補貼調查，不僅來自于美國，而且將使歐盟、澳大利亞、日本、印度等中國大的貿易伙伴爭先效仿，我國將面臨空前的反補貼調查壓力。在今后相當長的時期內，應對國外反補貼調查將成為我國遭遇貿易摩擦的主流，甚至超越反傾銷。
從危害性上來看，反補貼調查遠遠大于反傾銷調查，反補貼調查反的是政府的補貼行為，針對的是政府，但影響的是一個整體的行業，一旦一個產品遭到國外反補貼調查成功，整個行業出口將受到阻止，甚至完全把該產品驅逐出國外市場。
根據WTO網站統計，1995年至2004年，共有17個成員啟動了176起反補貼調查，最終采取反補貼措施108起，其中發起反補貼調查最多的成員分別是美國(70起)、歐盟(42起)、加拿大(16起)和南非(11起)。從總體趨勢來看，1995年至1999年，呈上升趨勢，1999年以后呈下降趨勢。
但由于我國處在經濟轉型階段，即向市場經濟轉變的過程中，遭受反補貼的案件將會更多一些。例如美國自去年10月對我國銅版紙發起反傾銷反補貼合并調查以來，到目前為止又相繼對我國的標準鋼管、薄壁矩形鋼管、非公路用輪胎、復合編織袋、橡膠磁等發起反傾銷反補貼合并調查，頻率之快、涉及產品范圍之廣、影響之深，在全球貿易救濟史上是罕見的。目前，美國紡織團體協會正積極醞釀對中國服裝發起反補貼調查申請。今后鋼鐵、機床設備、塑料、家具等商品也將成為反補貼調查的重點。雖然到目前已有76個國家承認中國的市場經濟地位，中國企業應訴反傾銷的國際環境正在逐步得到改善，但應對反補貼的難度在增大。
五、我國應對國外反補貼調查的困境和制度創新
我國在應對國外反補貼調查時存在以下困境：第一，在我國政府在WTO義務下補貼的認識不足。我國政法和企業在應對國外反補貼調查案件時，無論是從制度安排上還是應對策略上都存在不足，例如政府(尤其是各地方政府)在發展經濟的道路上應當充當何種角色才能避免授人口實？應當采用什么樣的政策支持和鼓勵企業的發展？政府制定的政策應當怎樣才能符合WTO《補貼和反補貼協定》？這是我們應當立即考慮的問題，否則就是在幫企業的倒忙。第二，企業(中介組織)在應對國外反補貼調查的經驗不足，這與我國遭遇的反補貼調查案件比較少和意識薄弱有關。第三，我國理論界對WTO補貼和反補貼理論、美國和歐盟的反補貼法的研究上存在不足，實踐缺乏理論的指導。第四，我國現有制度與WTO制度相融性上存在距離，缺乏制度上的創新。同時，中國的迅速崛起也使一些國家產生了警覺。
反補貼調查主要是針對的政府行為，這就要求我國各級政府應當進行制度上的真正創新，既符合有中國特色的社會主義發展思路，又要滿足WTO《補貼和反補貼協定》的要求。例如上述因素是我國面對國外反補貼調查時面臨的主要困境，而這種困境將主要是制度困境，因為反補貼調查主要反的是政府行為。對于地方政府的行為也應當進行必要的規范，例如美國進兩年開始對中國貿易環境的年度評估報告已經將中國地方政府行為納入了考察范圍。如何在保持我國經濟制度的前提下，進行制度創新，融入WTO體制，深入落實科學發展觀，將是我國政府面臨的考驗。
表1
|
生產商/出口商 |
凈補貼率(%) |
|
金東紙業(江蘇)有限公司(GoldEastPaper(Jiangsu)Co.，Ltd.) |
20.35 |
|
山東晨鳴紙業集團股份有限公司(ShandongChenmingPaperHoldingsLtd) |
10.90 |
|
其他中國企業 |
18.16 |
表2：美國商務部對原產于中國的銅版紙作出的反傾銷和反補貼終裁結果
|
|
涉案企業 |
凈補貼率(%) |
|
反
補
貼 |
金東紙業(江蘇)有限公司(GoldEastPaper(Jiangsu)Co.，Ltd.) |
7.40 |
|
山東晨鳴紙業集團股份有限公司(ShandongChenmingPaperHoldingsLtd) |
44.25 |
|
其他企業 |
7.40 |
|
反
傾
銷 |
涉案企業 |
傾銷幅度(%) |
|
金東紙業(江蘇)有限公司(GoldEastPaper(Jiangsu)Co.，Ltd.)/金華盛紙業(蘇州工業園區)有限公司(GoldHuaShengPaper(SuzhouIndustryPark)Co.Ltd)/中國Union(澳門海外商業)有限公司(ChinaUnion(MacaoCommercialOffshore)CompanyLtd.)) |
21.12 |
|
山東晨鳴紙業集團股份有限公司(ShandongChenmingPaperHoldingsLtd) |
99.65 |
|
山東兗州天章紙業有限公司(YanzhouTianzhangPaperIndustryCo.Ltd.) |
21.12 |
|
普遍 |
99.65 |
