中央出臺4萬億元經(jīng)濟刺激方案時，不少擔(dān)憂和疑慮便隨之出現(xiàn)：短時間內(nèi)大量建設(shè)項目被批準(zhǔn)，環(huán)評會不會放松?這幾年環(huán)境治理取得的成效會不會被沖擊掉?
為了堵住一些地方放松環(huán)評審批管理的苗頭，2008年12月4日，承擔(dān)環(huán)保工作主責(zé)的環(huán)保部公布了《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟形勢下做好環(huán)境影響評價審批工作的通知》，其目的就是要求環(huán)保工作一方面為促進(jìn)經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù);另一方面，絕不能降低環(huán)保要求。
“這一年來，環(huán)保工作基本達(dá)到了這個目標(biāo)。”一位環(huán)保部官員如是說。
但是，基層環(huán)保部門在夾縫中生存的現(xiàn)狀依然沒有改變。環(huán)保專家、中國科學(xué)院植物研究所首席研究員蔣高明說，概括一句話，就是基層環(huán)保在GDP面前是“胳膊擰不過大腿”。
寧做惡人不做罪人
在11月13日召開的“抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”第二次部門聯(lián)合信息發(fā)布會上，環(huán)保部環(huán)評司司長祝興祥表示，今年以來，環(huán)保部一方面對符合環(huán)保要求，涉及民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建等有利于擴大內(nèi)需的項目，特別是國家重點項目，開辟環(huán)境影響評價審批“綠色通道”，加快審批;另一方面要嚴(yán)格控制“兩高一資”建設(shè)項目的環(huán)評審批，利用當(dāng)前有利時機，通過環(huán)評審批，推動“兩高一資”行業(yè)污染減排和結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。
據(jù)了解，今年以來，環(huán)保部共批復(fù)339個建設(shè)項目環(huán)評文件，涉及到的投資17210多億元;其中對47個項目不予批復(fù)、退回報告書或暫緩審批，涉及投資將近2000億元，其中鋼鐵、化工石化、有色、電力等行業(yè)項目數(shù)量占70%。
而在此前，環(huán)保部已經(jīng)明確要求，對2008年以來規(guī)模以上投資項目的環(huán)境保護有關(guān)情況進(jìn)行全面排查，全面提高工程建設(shè)環(huán)境管理水平。
環(huán)保部副部長吳曉青說，工程建設(shè)領(lǐng)域仍然存在一些較為突出的環(huán)境保護問題：“未批先建”等違法行為屢禁不止，規(guī)劃未依法進(jìn)行環(huán)評即通過審批、環(huán)保資金使用不規(guī)范的現(xiàn)象仍然存在，個別地方將“保增長”片面理解為“保投資”，導(dǎo)致環(huán)保政策放松，監(jiān)管措施軟化。對此，一定要科學(xué)分析、準(zhǔn)確判斷，采取果斷措施，認(rèn)真加以解決。“寧可現(xiàn)在做惡人，也絕不能將來做歷史的罪人”。
吳曉青強調(diào)，環(huán)保部將以政府投資和使用國有資金項目特別是擴大內(nèi)需項目為重點，用兩年左右的時間，從強化環(huán)保工作角度出發(fā)，對2008年以來規(guī)模以上投資項目的環(huán)境保護有關(guān)情況進(jìn)行全面排查。
而2009年全國環(huán)保工作會議上確立的一系列環(huán)保工作目標(biāo)，也取得了一定成效。例如，列為主攻方向的污染減排已經(jīng)取得了明顯效果。2009年上半年各省、自治區(qū)、直轄市主要污染物總量減排情況的考核工作結(jié)果表明，今年上半年全國化學(xué)需氧量排放總量657.6萬噸，二氧化硫排放總量1147.8萬噸，與2008年同期相比分別下降2.46%和5.40%，污染減排繼續(xù)保持雙下降的良好態(tài)勢。
遏制“環(huán)評腐敗”
環(huán)評審批，是目前環(huán)保部門手中握有的最大權(quán)力。但如何用好用實這一權(quán)力，社會各方對環(huán)保部門期望頗大。
今年10月1日，在環(huán)保人士和公眾歷經(jīng)數(shù)載的期待之后，《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》正式開始實施。規(guī)劃環(huán)評不同于建設(shè)項目環(huán)評，環(huán)評規(guī)劃的主體是各級政府及相關(guān)部門，評價對象主要是政府職能部門制訂的各種規(guī)劃方案。
有關(guān)專家指出，松花江重大水污染事件之后，環(huán)保部門開始意識到，正是由于過去一些不合理規(guī)劃導(dǎo)致了區(qū)域、流域、海域間工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、能源等布局欠妥，造成了重大環(huán)境隱患。
數(shù)據(jù)顯示，全國2萬多家化工企業(yè)中，位于長江沿岸的有近萬家，黃河沿岸的約3800家。一旦出現(xiàn)生產(chǎn)事故，就有可能引發(fā)重大水污染事件。而我國75家重點鋼鐵企業(yè)中，有26家建在直轄市和省會城市，34家建在百萬人口以上大城市。隨著城市對環(huán)保要求越來越高，鋼鐵行業(yè)與城市發(fā)展的矛盾必將越來越大。
《條例》的通過，加大了環(huán)評的法律效力，為規(guī)劃環(huán)評提供了具有可操作性的法律依據(jù)，利于在決策前端把好環(huán)境關(guān)。
但也有專家指出，導(dǎo)致規(guī)劃布局不合理，火電、鋼鐵、造紙等高耗能高污染行業(yè)在某些地方集中，嚴(yán)重超出環(huán)境容量，其背后更主要的原因是利益驅(qū)動的部門和地方的“硬權(quán)力”。由于規(guī)劃環(huán)評更多觸及的是政府部門的利益，其難度可想而知。《條例》要想真正落實，恐怕還需要一個過程。能否達(dá)到其初衷，也有待于時間的考驗。
規(guī)劃環(huán)評仍待考驗，而在實行多年的建設(shè)項目環(huán)評領(lǐng)域，情況也不容樂觀。
按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，新、擴、改、遷的建設(shè)項目均需執(zhí)行環(huán)境影響評價(以下簡稱“環(huán)評”)制度。環(huán)境影響評估報告書(表)均要由具備相應(yīng)資質(zhì)的環(huán)評單位出具，而且必須經(jīng)過環(huán)保部門審批。
因此，環(huán)境影響評價行政管理人員成為建設(shè)單位、環(huán)評機構(gòu)的“攻堅對象”。近些年“環(huán)評腐敗”案件多發(fā)，上升明顯，已成為違紀(jì)違法案件易發(fā)多發(fā)的“高危地帶”。據(jù)統(tǒng)計，2002年至2008年，全國涉及環(huán)評管理的違紀(jì)違法案件共70件，涉案人數(shù)72人，且都是部門以上領(lǐng)導(dǎo)，其中領(lǐng)導(dǎo)班子成員超過一半，達(dá)到43人。
針對此，環(huán)保部已經(jīng)實施了一系列應(yīng)對措施。但有關(guān)專家指出，徹底打破環(huán)評領(lǐng)域的利益鏈條，從根本上遏制“環(huán)評腐敗”，還需要擴大環(huán)境信息的公開范圍以及保障公眾參與的權(quán)利。
待除的痼疾
基層環(huán)保困難重重、“環(huán)保部門立法雖多，但是管用的不多”等環(huán)保痼疾，仍待解決。
時至今日，一些地方的基層環(huán)保部門在夾縫中生存的現(xiàn)狀依然沒有改變。用蔣高明的話概括，是基層環(huán)保在GDP面前是“胳膊擰不過大腿”。
具體分析，其一，基層環(huán)保局既要治理污染，還要遵從地方領(lǐng)導(dǎo)意愿確保財政稅收，身陷“兩難”境地。中國縣這一級的環(huán)保局長是最難干的。雖然業(yè)務(wù)上受上級環(huán)保部門主管，但環(huán)保局長職務(wù)卻是所在地任命的。這樣在工作中，縣環(huán)保局長自然多照地方領(lǐng)導(dǎo)的意志辦事。地方領(lǐng)導(dǎo)雖然也要環(huán)境，但是他們中一些人更想要的是GDP，是鈔票，是政績。
其二，面對農(nóng)民的質(zhì)疑，縣環(huán)保局只有忍聲吞氣。發(fā)生重大污染事件后，老百姓自然上訪到環(huán)保局。如果環(huán)保局去關(guān)企業(yè)的門，那么主要行政領(lǐng)導(dǎo)可能就要摘環(huán)保局長的“烏紗帽”;如果環(huán)保局替企業(yè)說話，那么受害老百姓就砸環(huán)保局的“牌子”。
其三，在執(zhí)法過程中，不僅缺乏兄弟部門的密切配合，相鄰縣市的環(huán)保部門之間也缺乏配合。
其四，排污收費是地方環(huán)保局的主要收入來源的尷尬，一直沒有改變。
其五，違法成本低，守法成本高，基層環(huán)保局防不勝防。企業(yè)污染能夠賺錢，不污染賺錢少或者賠錢，這更是中國基層環(huán)保局長感到最困惑的地方。當(dāng)前，不少制造企業(yè)在無法依靠技術(shù)進(jìn)步降低能耗、降低成本，只能朝兩個方面挖潛：一是工資，二是環(huán)保。有些企業(yè)為降低成本，減少人力、物力支出，置法律而不顧，直接將未經(jīng)處理的污水對外排放。以水泥和紡織業(yè)為例，要達(dá)到起碼的環(huán)保要求，每噸水泥需增加8元成本，占水泥出廠價的5%;紡織業(yè)排放的廢水，如要處理，則每噸需花費1.2～1.8元，增加生產(chǎn)成本5%。企業(yè)如果沒有這么高的利潤率，只能在環(huán)保上打游擊。要么不建任何污染處理設(shè)施，要么建了以后當(dāng)擺設(shè)，白天將污水存放到預(yù)處理池里，晚上趁沒人的時候“盡情”排放，從而節(jié)省一大筆成本。
環(huán)保執(zhí)法上的“兩高一低”，即“守法成本高、執(zhí)法成本高、違法成本低”，助長了上述傾向。環(huán)保部門為取證一件違法偷排事件，可能要耗費50萬元，而最終落到違法企業(yè)頭上的罰款，只有區(qū)區(qū)5萬元。
面對如此窘境，蔣高明建議，環(huán)保需要垂直管理，環(huán)保官員需要上級任命而不是由地方任命;要賦予基層環(huán)保局執(zhí)法的權(quán)力，加強執(zhí)法力度;尤其要賦予環(huán)保部門拆除、查封污染源的強制權(quán)力。為早日還祖國青山綠水，建設(shè)生態(tài)文明社會，必須扭轉(zhuǎn)全國基層環(huán)境保護局的被動工作局面。
而在環(huán)境立法方面，環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心李萱分析，2008年，國務(wù)院發(fā)表“中國法治建設(shè)白皮書”，總結(jié)了當(dāng)前中國環(huán)境立法狀況：制定了《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《放射性污染防治法》等9部環(huán)境保護方面的法律，以及《可再生能源法》《水法》《礦產(chǎn)資源法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等17部資源節(jié)約和保護方面的法律;出臺了與環(huán)境和資源保護相關(guān)的行政法規(guī)50余件。
但是，與環(huán)境立法的迅速進(jìn)展不相匹配的是，環(huán)境法律法規(guī)的實施狀況正在遭遇越來越多的詬病。一方面，耗費大量人力物力的環(huán)境立法數(shù)量迅速增長;另一方面，制定出來的環(huán)境法律法規(guī)卻似乎并不怎么管用。環(huán)境保護部副部長潘岳坦承：“環(huán)保部門立法雖多，但是管用的不多。”不斷出臺的環(huán)境法律法規(guī)并未對環(huán)境保護與污染防治產(chǎn)生預(yù)期效果，環(huán)境立法面臨著一個像西西弗斯推動巨石上山一樣的困境。
李萱指出，此前，環(huán)境立法面臨的主要是環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)之爭。今后，環(huán)境立法的主要難題是既得利益的博弈，是利益集團的經(jīng)濟利益與公眾權(quán)利、個體權(quán)利之爭，這也是當(dāng)前環(huán)境立法的關(guān)鍵所在。在利益博弈的新時期，環(huán)境立法的重點在于法律與政策之間進(jìn)行良好溝通，調(diào)整合法行為之間的經(jīng)濟利益關(guān)系，調(diào)整環(huán)境違法行為之間的法律利益關(guān)系。
