7月4日，廣東省法制辦公室就《廣東省碳排放權管理和交易辦法(送審稿)》(下稱《辦法》)開始為期一月的意見征集。《辦法》對配額發放、補充機制和約束機制等關鍵問題進行了規定，明確了對林業碳匯的引入和三倍年均價格的罰款機制。
記者從多方渠道了解到，目前廣東省發改委正組織中科院廣東能源研究所、廣東碳排放權交易所、中山大學等相關機構對企業碳排放報告核查、碳排放權配額分配、碳排放權交易規則等進行最后的討論和修改，對重點企業的核查和配額制定也已初步完成。預計最早在今年9月，廣東省試點的規模化碳交易將正式啟動。而《辦法》中規定的免費發放與有償購買相結合的方式，也將在配額發放時給一級市場帶來交易。
納入企業范圍未予限制
在正在公示的《辦法》中，對納入控排企業的標準并未明確，僅表述為“主管部門向部分行業年碳排放量(或年能源消費量)達到規定標準的重點企業(以下簡稱控排企業)、部分行業年碳排放量(或年能源消費量)達到規定標準的新建固定資產投資項目企業(以下簡稱新建規模以上項目企業)分配碳排放權配額。控排企業和新建規模以上項目企業范圍由主管部門會同省直有關部門確定。”
“管理辦法應該把具體的門檻給規定出來，這樣才有效力。”一位業內人士說。
記者查詢發現，在已經通過的《深圳經濟特區碳排放管理若干規定》和正在公示的《上海市碳排放交易管理辦法(草案)》中，也同樣沒有對納入企業進行詳細規定。
但在廣東省2012年9月公布的《廣東省碳排放權交易試點工作實施方案》中，已經提到了“控排企業范圍是我省行政區域內電力、水泥、鋼鐵、陶瓷、石化、紡織、有色、塑料、造紙等工業行業中2011年-2014年任一年排放2萬噸二氧化碳(或綜合能源消費量1萬噸標準煤)及以上的企業”。
廣東省發改委也隨后公布了一份包含310家報告企業、239家交易企業的首批納入碳排放信息報告制度的重點企業名單。
對此，一位參與了廣東省制度設計的內部人士表示，原本的方案的確有相關規定，但最終刪掉了，可能是為以后納入其他排放量較低的行業考慮。
配額發放略從緊
在碳市場最為重要的配額制定與發放上，《辦法》第七條“控排企業配額分配”規定，將主要依據控排企業歷史排放水平與行業生產基準水平確定年度碳排放權配額，并按一定比例實行免費發放和部分有償購買。
“關鍵是數額怎么定，這個是我們最關心的。”南雄市彤置富水泥建材投資有限公司副總經理何鋼說。他所在的水泥公司是被廣東省納入碳排放報告制度的重點企業。
記者了解到，廣東省的配額發放或會略微從緊，而有償購買比例則大致在5%至10%之間。
何鋼說，在水泥行業，同樣規模、同樣技術的生產線會因為建設年份早晚不同而出現實際產能不同的情況，“比如同樣采用新型干法的五千噸規模生產線，新建企業新設備的臺時產量可能會更高，由此帶來單位能耗的降低。”因此何鋼提出，在計算排放時是不是能對此有所區分，體現鼓勵先進、鞭策落后的原則。
同時，作為產能發揮受市場限制明顯的企業，何鋼也擔心配額發放是否與單位能耗掛鉤。“我不知道考核是按照單位產值計算，還是總量計算，如果今年市場情況不好，沒有達到預期計劃，企業產能就沒能完全發揮。雖然總排放降低，但單位排放肯定會增加，就有可能會超過配額指標。”
這樣的擔憂并不無道理。在深圳試點的方案中，采取了碳排放強度的計算方式，即企業一開始獲得的配額數量是其預測的工業增加值乘以碳強度，但履約期末，要以該企業實際的工業增加值乘以碳強度得到企業實際可獲得的配額數量。因此，像水泥行業這樣能耗與產值并不完全一致的企業就面臨著超標的危險。
“減排目標肯定是按碳排放強度來算的，”前述內部人士說，“但發放的配額應該是一個確定的值。首先按照行業基準線來確定配額，然后再按照產量和強度給定一個值。主要由歷史水平決定，不受當年產值影響。”
補充機制納入林業碳匯
《辦法》對補充機制也進行了進一步說明。其中第九條“補充機制”規定，除上繳碳排放權配額外，控排企業也可上繳經國家發展改革委備案的核證自愿減排量抵消實際碳排放量。控排企業為抵消實際碳排放使用的林業碳匯等領域項目核證自愿減排量不得超過本企業所獲年度碳排放權配額的10%。
“抵消林業碳匯是個特點，那么地方林業碳匯也應該像國家發改委的做法一樣建立一套項目授予，批準，減排量簽發的機制，后續操作細則值得關注。”中創碳投戰略總監錢國強說。
中央財經大學氣候與能源金融研究中心主任助理陳波博士則考慮，《辦法》中對抵消減排量的來源沒有明確規定，有可能出現減排量跨地區重復計算的問題。
《廣東省碳排放權交易試點工作實施方案》對這兩點都有提及：省發改委要會同省有關部門結合我省實際，參照國家有關要求，對林業碳匯等項目類型制定“廣東省核證(溫室氣體)自愿減排量”備案規則和操作辦法。省內項目經國家備案的“中國核證自愿減排量”或我省備案的“廣東省核證自愿減排量”可按規定納入碳排放權交易體系。
若結合《辦法》與上述實施方案，則廣東省抵消機制的來源將明確為省內產生或備案的CCER(中國核證自愿減排量)，其中林業碳匯按照廣東省自定規則操作。
“現在林業系統也正在上報一套自己的方法學，通過了之后真正能交易的可能是開發為CCER的林業碳匯，但這個細則還沒有出來。”前述內部人士說。
懲罰機制有待檢驗
《辦法》第二十二條“約束機制”規定，對于拒絕履行該辦法規定各項責任的企業，主管部門(廣東省發改委)可采取以下措施：一、責令企業整改;二、排放權配額上繳不足部分按照配額市場年平均價格的三倍處以罰款;三、新建規模以上項目企業拒不接受監管、未購買足額碳排放權配額的，不得參加該項目競爭性配置招標，不能通過節能審查，已建成的項目不得通過竣工驗收。
“這個約束機制相對深圳有一定進步，深圳只是模糊地規定處罰市場均價的三倍，而廣東提到了年平均價格。”陳波博士說，“但是按標準碳市場設計的話，懲罰價格應該是明確的、固定的、公開的，而現在懲罰價格根據市場價格決定，會產生更多的不確定性。”
陳波解釋，因為碳市場是一個人為設計的市場，市場價格從理論上講等于懲罰水平和供求關系的共同作用，所以簡化原則是第一位的，除了供求關系和懲罰價格的其他因素都會變成干擾。“首先市場價格要有一個基準，在碳市場里面就是懲罰水平，如果這個價格由市場決定，那么懲罰價格本身會不斷干擾市場，使企業決策更加復雜，可能導致價格波動過大。”
前述內部人士也同意這一觀點，“的確，沒有固定懲罰價格的話就沒有標桿了。比如，如果碳價跌到五塊錢一噸，那么三倍也就十五塊錢，企業可能就覺得無所謂，罰就罰。”但該內部人士表示，固定的懲罰價格需要進一步的決策依據，即使在碳市場發展最成熟的歐洲市場，目前制定的懲罰價格也沒有科學解釋。
針對具體操作層面，錢國強說這一機制還有很多細節有待下一步方案細化：“比如市場年平均價格是指哪一年?處罰力度是否能對企業構成約束?三倍的價格加起來是否會超出法律規定的政府處罰最高限額?”
而約束機制的執行問題也被關注。在廣東省法制辦網站的意見征集欄里，一位名為“yanxianxin”的網友留言：第二十二條“約束機制”的執行主體是發改委么?請問除‘不得通過該項目的節能審查’手段外，發改委責令整改和罰款是不是意味著微觀領域執法的現象?
對納入企業而言，最關心的還是他們的切身利益。“懲罰機制可不可以參考階梯電價、階梯水價，區分一個梯度?”企業負責人何鋼說，“因為影響排放的因素很多，有的企業有時候是客觀上的，就超一點點，如果是主觀的，可能超很多。能不能考慮區別對待?”
經濟手段參與市場
《辦法》中，共有三條規定提到了碳金融相關內容：第十二條“交易制度”：將適時引入投資機構、其他法人和個人參與碳排放權交易活動;第十四條“交易價格”：碳排放權交易產品價格由市場供需關系決定，主管部門會同省價格主管部門根據市場運行等有關情況進行調控監管;第二十一條“金融服務支持”：鼓勵金融機構探索以碳排放權交易產品作為質押的融資服務，并為已履行本辦法規定各項責任的企業提供綠色金融信貸服務。
“這些可能有參考歐美機制，也算是廣東自己的特色，把這些問題都考慮到了。”一位業內人士說，“但比如深圳已經允許機構或個人投資者進入，因為只有投資機構或投資人進來才可能活躍市場，現貨市場碳交易肯定不容易活躍。而廣東寫的是適時引入，具體什么時候引入呢?”
此外，第二十條“資金支持”也賦予了履約企業優先申報相關資金、優先享受相關扶持的權利。
