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在中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)看來，新《環(huán)境保護(hù)法》生效實施兩年多來，地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)保工作重視程度空前，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度明顯加大，社會各界關(guān)注環(huán)保、參與環(huán)保的意識明顯提升。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的各項制度和措施執(zhí)行的力度、遵守的程度、產(chǎn)生的影響，都超過了過去環(huán)境保護(hù)法史上的任何一個時期。
新環(huán)保法實施兩年見成效環(huán)境信息公開仍臨挑戰(zhàn)
自2015年1月1日實施以來，新修訂的環(huán)保法已實施兩年多了。新環(huán)保法有沒有取得預(yù)期效果？“鋼牙”有沒有咬到該咬的人？近日，中國人民大學(xué)、中國政法大學(xué)等院校專家評估了新環(huán)保法的實施效果。
專家認(rèn)為，地方領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)保工作重視程度空前，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度明顯加大，但在落實政府責(zé)任和提升企業(yè)守法意識等方面，仍存在不足。
不敢執(zhí)法、不善執(zhí)法、不嚴(yán)執(zhí)法的局面基本改變
“按日連續(xù)處罰”“限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”“查封、扣押”“移送公安機關(guān)行政拘留”等配套執(zhí)法手段，被比喻為新環(huán)保法的“鋼牙”。“我們在制定新法的時候，很期待它能長出牙齒，特別是這4個配套辦法所規(guī)定的措施，就是4顆鋼牙。”全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅說。
中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院教授王燦發(fā)認(rèn)為，得益于此，環(huán)保部門措施得力，基本改變了過去不敢執(zhí)法、不善執(zhí)法、不嚴(yán)執(zhí)法的局面。但是，環(huán)境執(zhí)法能力仍有待進(jìn)一步提升。
比如，根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年第一季度，全國實施五類案件總數(shù)4987件，按日連續(xù)處罰案件共224件，罰款數(shù)額達(dá)26375萬元。按日連續(xù)處罰的使用率不足5%。業(yè)內(nèi)曾對“按日連續(xù)處罰”的呼聲最高，為何實際執(zhí)行中使用率并不高？
呂忠梅認(rèn)為，這說明制度設(shè)計還有一些問題。“比如，因為可以限期改正，復(fù)查的時候企業(yè)不排污了，但之后又重新排污，再有檢查時才能發(fā)現(xiàn)。”
此外，打擊環(huán)境違法行為，還要打好環(huán)境執(zhí)法組合拳，對同一環(huán)境違法者同一環(huán)境違法行為，采取兩項或兩項以上處罰措施。
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授竺效研究團(tuán)隊統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2016年環(huán)保部門共對1255家企業(yè)(或個人)打出環(huán)保“組合拳”，較2015年的704家企業(yè)(或個人)，絕對數(shù)量有大幅增加。
竺效介紹，與公安機關(guān)協(xié)調(diào)合作的移送行政拘留措施或涉嫌犯罪移送公安機關(guān)兩類案件相關(guān)的“組合拳”，占采取兩種措施“組合拳”總數(shù)的74.1%。然而，“實踐中，環(huán)保部門與司法部門在銜接上還有斷裂的情況，需要部門間加強協(xié)商，建立聯(lián)動會商制度。”
政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度進(jìn)展不平衡
“執(zhí)法力度越大的地區(qū)，空氣質(zhì)量改善越大。”竺效說。2016年在京津冀、長三角和珠三角地區(qū)，PM2.5濃度指數(shù)上升的城市少，下降的城市多，空氣質(zhì)量明顯得到改善。其中，與2015年相比，2016年P(guān)M2.5與PM10年平均濃度上升的地區(qū)，其執(zhí)法案件數(shù)均低于該區(qū)域內(nèi)的平均案件數(shù)。
政府環(huán)境責(zé)任是否得到有效履行，是新法實施的一個重點問題。新環(huán)保法規(guī)定，“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。
“各級政府更加重視履行對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的職責(zé)，有關(guān)制度和措施得到不同程度的貫徹實施。”王燦發(fā)說，但對政府監(jiān)督考核的規(guī)范尚不健全。
比如，新環(huán)保法確立了政府向人大報告環(huán)境狀況制度。2015年、2016年間，全國31個省級政府中，已有23個省級政府向同級人大或人大常委會作了環(huán)境報告，占比為74.2%。全國各地有相當(dāng)數(shù)量的地級市及縣級政府也向同級人大作了環(huán)境報告，表現(xiàn)出制度實施的廣度。但是，仍有25.8%的省級人民政府未向人大作環(huán)境報告。
政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度初步建立，考核指標(biāo)體系已經(jīng)制定，考核程序已經(jīng)啟動。但是，該制度在不同領(lǐng)域的進(jìn)展并不平衡：大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核進(jìn)展較好，而土壤環(huán)境保護(hù)和污染物總量減排進(jìn)展較慢，影響了我國環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的落實。考核結(jié)果和評價等級難以從公開渠道獲得，也影響了公民環(huán)境知情權(quán)的落實與監(jiān)督政府履職功能的實現(xiàn)。
王燦發(fā)建議，繼續(xù)加強配套立法，健全完善環(huán)保法實施法規(guī)體系，保障環(huán)保法規(guī)定的重要制度和措施順利執(zhí)行，健全對政府監(jiān)督考核規(guī)范。
企業(yè)環(huán)境信息公開不完整、不及時，專家呼吁建立環(huán)境信息共享機制
針對企業(yè)排放的問題，王燦發(fā)認(rèn)為，兩年來，絕大多數(shù)企業(yè)環(huán)境守法意識不斷增強，違法排污行為在減少，但企業(yè)超標(biāo)排放形勢依然嚴(yán)峻，普遍存在環(huán)境信息公開不完整、不及時問題。
王燦發(fā)研究團(tuán)隊從18城選取了171家國控、省控、市控企業(yè)為樣本。研究發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境信息公開方面，國控企業(yè)比省控企業(yè)做得好、省控企業(yè)比市控企業(yè)做得要好，但不論何種類型的企業(yè)，都普遍存在環(huán)境信息公開不完整、不及時問題。171家樣本企業(yè)中只有52家企業(yè)公開了主要污染物排放信息，不到1/3。
在超標(biāo)排放方面，廢氣類超標(biāo)排放企業(yè)數(shù)量減少幅度最大、減排效果最為顯著，其他污染類型企業(yè)卻存在不降反升現(xiàn)象。例如，涉水(包括廢水類、污水處理廠)、涉氣(廢氣)污染類企業(yè)依然是超標(biāo)排放大戶，甚至相當(dāng)部分國控企業(yè)也存在著超標(biāo)排污的情況。污染源超標(biāo)排放的問題目前依然形勢嚴(yán)峻。
“一個好的法律不能成為紙老虎，要讓它成為一個有鋼牙利齒的利器，關(guān)鍵在于執(zhí)行和落實。”王燦發(fā)建議，繼續(xù)加強配套立法；建立環(huán)境信息共享機制，加強不同部門協(xié)同與配合；進(jìn)一步加快環(huán)境監(jiān)察體制改革，提高基層執(zhí)法人員待遇和專業(yè)能力等。(記者寇江澤)
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