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《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出,緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革,加快建立生態文明制度,健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制,并對改革生態環境保護管理體制作出了具體部署。這對于進一步加強生態環境保護、大力推進生態文明建設具有重大作用。
改革生態環境保護管理體制的重大意義
保護環境是我國的一項基本國策。進入新世紀以來,黨中央、國務院把保護環境擺在更加重要的位置,積極探索環境保護新路,大力推進生態文明建設,環境保護取得了很大成績。但是,我國環境形勢依然嚴峻,老的環境問題尚未得到解決,新的環境問題又不斷出現,呈現明顯的結構型、壓縮型、復合型特征,環境質量與人民群眾期待還有不小差距。這迫切要求改革生態環境保護管理體制,充分發揮體制的活力和效率,為解決生態環境領域的深層次矛盾和問題提供體制保障。
(一)改革生態環境保護管理體制是推進生態文明建設的迫切需要
走向生態文明新時代、建設美麗中國,是我們黨提高執政能力的重要體現,是實現中華民族偉大復興中國夢的重要內容。推進生態文明建設,必須樹立生態觀念、發展生態經濟、維護生態安全、優化生態環境、完善生態文明體制,把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程,形成有利于節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。生態文明建設是環境保護的靈魂和目標指向,環境保護是生態文明建設的主陣地。然而,現行生態環境保護管理體制的權威性和有效性不夠,難以對生態文明建設進行科學合理的頂層設計和整體部署,難以形成生態文明建設合力,迫切需要進行改革。改革生態環境保護管理體制,必將為推進生態文明建設注入強大動力。
(二)改革生態環境保護管理體制是促進經濟轉型升級的重要抓手
良好的生態環境本身就是生產力,就是發展后勁,就是核心競爭力。我國經濟正處于增速換擋、提高質量和效益的新階段,只有轉型升級才能持續健康發展。用生態文明理念分析環境問題,其本質是經濟結構、生產方式和消費模式問題。加強生態環境保護,可以倒逼經濟轉型升級、優化經濟發展:提高節能環保標準,淘汰落后產能,可以推進存量結構調整;提高環境準入門檻,引領新興產業發展,可以實現增量結構優化。從現行環境監管體制看,政出多門、權責脫節、監管力量分散等問題明顯存在,影響行政效能,削弱監管合力,環保引導和倒逼機制作用尚未充分傳導到經濟轉型升級上來。改革生態環境保護管理體制,堅持在保護中發展、在發展中保護,有利于促進傳統產業生態化改造升級,推動節能環保等戰略性新興產業發展,實現環境效益、經濟效益和社會效益多贏。
(三)改革生態環境保護管理體制是加快低碳發展的重要支撐
大力推進以低能耗、低污染、低排放為主要特征的低碳發展,是世界可持續發展的新趨向,也是積極應對氣候變化的根本出路。我國要實現到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%、非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右的目標,必須加快轉變能源資源生產和利用方式,進一步提高能源資源利用效率,形成綠色低碳的生活方式和消費模式,逐步降低經濟社會發展的碳排放強度。這在客觀上要求改革生態環境保護管理體制,全面強化資源節約和環境保護,為加快低碳發展提供支撐。
(四)改革生態環境保護管理體制是解決損害群眾健康的突出環境問題的有力舉措
良好的生態環境是最公平的公共產品,是最普惠的民生福祉。藍天白云、綠水青山是民生之基、民心所向。2013年以來,我國部分地區霧霾天氣等污染問題集中爆發,人民群眾反映強烈。在現行環境監管體制下,執法主體和監測力量分散,缺乏對地方政府和相關部門進行環境執法監督的職能配置,環境監管難以到位,這導致解決突出環境問題的政策措施打了折扣。推進環境管理戰略轉型,以改善生態環境質量為目標導向,集中力量解決細顆粒物(PM2.5)、重金屬、化學品、危險廢物和持久性有機污染物等關系民生的突出環境問題,需要改革生態環境保護管理體制。
(五)改革生態環境保護管理體制是轉變政府職能的必然要求
轉變政府職能是深化行政體制改革的核心。轉變職能不僅要把該放的權堅決放開放到位,而且要加強和改善政府管理,把該管的事管住管好。環境保護是各級政府的重要職責,是必須提供的一項基本公共服務。環境保護不欠新賬、多還舊賬,需要進一步加強監管。目前,國家層面生態環境保護部門職能分散交叉較為突出,存在權力下放不夠和監管不到位等問題,難以形成嚴格監管的強大合力;基層環保部門被賦予的職能和擔負的任務不匹配,存在“小馬拉大車”的現象。轉變政府職能,深化行政體制改革,內在地包括改革生態環境保護管理體制。
改革生態環境保護管理體制的主要任務
生態環境由人類賴以生存和發展的多個要素組成,各要素之間相互關聯、相互作用,兼具生態功能與經濟價值的雙重屬性。改革生態環境保護管理體制,必須以推進生態文明建設、建設美麗中國為根本指向,堅持新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展,牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念,堅持保護優先方針,不斷探索環境保護新路,從宏觀戰略層面切入,從再生產全過程著手,從形成山頂到海洋、天上到地下的一體化污染物統一監管模式著力,準確把握和自覺遵循生態環境特點和規律,維護生態環境的系統性、多樣性和可持續性,增強環境監管的統一性和有效性。
(一)建立統一監管所有污染物排放的環境保護管理制度,獨立進行環境監管和行政執法
保護生態環境,應以解決環境污染問題為重點,以改善環境質量為出發點和落腳點。污染降不下來,環境質量就提不上去,人民群眾也就不會滿意。優先解決損害人民群眾健康的大氣、水、土壤等突出環境污染問題,是環境保護工作的重中之重。要建立統一監管所有污染物排放的環境保護管理制度,對工業點源、農業面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物,對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質,加強統一監管。堅持將環境保護要求體現在工業、農業、服務業等各領域,貫穿于生產、流通、分配、消費各環節,落實到政府機關、學校、科研院所、社區、家庭等各方面,嚴格環境法規政策標準,進行綜合管理,實現要素綜合、職能綜合、手段綜合,實現污染治理全防全控。協調處理好污染治理、總量減排、環境質量改善的關系,把環境質量反降級作為剛性約束條件,確保區域流域海域的環境質量不降低、生態服務功能不下降。
實行獨立而統一的環境監管。健全“統一監管、分工負責”和“國家監察、地方監管、單位負責”的監管體系,有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量,有效進行環境監管和行政執法。加強對有關部門和地方政府執行國家環境法律法規和政策的監督,糾正其執行不到位的行為,特別是糾正地方政府對環境保護的不當干預行為。加強環境監察隊伍建設,強化環境監督執法,推進聯合執法、區域執法、交叉執法等執法機制創新,嚴厲打擊企業違法排污行為。在污染防治、生態保護、核與輻射安全以及環境影響評價、環境執法、環境監測預警等領域和方面,制定科學規范的制度,為實行統一監管和提升執法效能提供保障。
(二)建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制
生態系統的整體性決定了生態保護修復和污染防治必須打破區域界限,統籌陸地與海洋保護,把海洋環境保護與陸源污染防治結合起來,控制陸源污染,提高海洋污染防治綜合能力,抓好森林、濕地、海洋等重要生態系統的保護修復,促進流域、沿海陸域和海洋生態環境保護良性互動。
建立陸海統籌的生態系統保護修復區域聯動機制。生物多樣性豐富區域、典型生態系統分布區域和生態環境脆弱區域,集中了我國大部分重要生物資源,承載了重要的生態服務功能。要在這些區域劃定并嚴守生態紅線,建立生態系統保護修復區域聯動機制。強化區域間工作會商,及時就生態保護修復情況進行交流、溝通和協商。加大區域聯合執法力度,對突出違法行為進行聯合查處。構建生態保護信息共享平臺,做到信息互換互通。
建立陸海統籌的污染防治區域聯動機制。在大氣污染防治方面,京津冀、長三角、珠三角等重點區域已陸續建立聯防聯控協作機制,其他地方也要結合地理特征、經濟社會發展水平、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規律,加快建立健全區域協作機制。建立區域監測網絡和應急響應體系,聯合應對重污染天氣。在水污染防治方面,促進海洋環境保護與流域污染防治有效銜接,以流域為控制單元,建立流域環境綜合管理模式。
(三)健全國有林區經營管理體制,推進集體林權制度改革
國有林區是重要的生態安全屏障和森林資源培育戰略基地,在維護國家生態安全、木材安全、物種安全、糧食安全等方面具有特殊地位。要深入實施以生態建設為主的林業發展戰略,改革森林資源管理體制,建立健全國有森林資源監督管理體系,搞活企業經營機制。改革完善政策支持體系,加強國有林區基礎設施建設,妥善安置富余職工,推動林區經濟轉型,增強林區發展活力。
我國在推進集體林權制度改革過程中,始終堅持家庭承包經營制度,大力促進集體林區綠色富民產業發展,已基本完成集體林地明晰產權、承包到戶的改革任務,實現了“山定權、樹定根、人定心”。要按照資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標,加大對林下經濟、農民林業專業合作組織、森林保險等的支持力度,推進林權抵押貸款,規范和監督林地流轉,探索林木采伐管理制度改革,加強集體林地基礎設施建設。
(四)完善環境信息公布制度,健全舉報制度
環境保護人人有責,必須充分調動一切因素,動員全社會力量共同參與。要廣泛深入地宣傳生態文明理念和環境保護知識,使其上課本、進社區、入工廠,提高全民環境意識。強化環境信息公開,擴大公開范圍,完善公開方式,保障公眾環境知情權、參與權和監督權。對涉及民生、社會關注度高的環境質量監測、建設項目環評審批、企業污染物排放等信息以及環境狀況、重要政策措施和突發環境事件,要及時公開,主動向社會通報。對涉及群眾利益的重大決策和建設項目,要廣泛聽取公眾意見和建議。要引導企業進一步增強社會責任感,真實客觀地公開環境信息,監督企業按規定公開污染物排放自行監測信息。
健全舉報制度,鼓勵公民、法人和其他社會組織就生態環境問題進行舉報,切實保護舉報人合法權益。全面實施環保舉報投訴熱線暢通工程,精心做好環境權益被侵害群眾來信來訪工作,加大受理督辦落實力度。發揮好公眾、新聞媒體和社會組織的監督作用,構建全民參與的社會行動體系,推行綠色健康文明的生活方式。加強輿論引導,積極主動回應公眾關心的環境問題。
(五)完善污染物排放許可制,實行企事業單位污染物排放總量控制制度
排污許可是一項國際通用的環境管理制度。我國大氣污染防治法、水污染防治法等法律對實行排污許可有原則性規定,但許可條件、程序等具體規定尚未明確。要完善污染物排放許可制度,規范污染物排放許可行為,禁止無證排污和超標準、超總量排污。實行企業污染物排放總量控制制度,推進行業性和區域性污染物總量控制,使污染減排與行業優化調整、區域環境質量改善緊密銜接,做到增產不增污或增產減污。在總結排污權交易試點經驗的基礎上,加快實施各類排污指標的有償使用和交易,加強排污權交易的組織機構和監管能力建設。
(六)實行生態環境損害賠償和責任追究制度
強化生態環境損害賠償和責任追究,既是保護公民環境權益、維護社會公平正義的重要措施,也是提高企業違法成本、震懾企業違法排污行為的根本對策。要完善生態環境損害賠償制度,將生態環境損害與公民損害列入賠償范圍。建立環境損害鑒定評估機制,合理鑒定、測算生態環境損害范圍和程度,為落實環境責任提供有力支撐。加強行政執法與司法部門的銜接,推動環境公益訴訟。對排放污染物造成嚴重后果的,要依法追究刑事責任。(作者周生賢為環境保護部部長)
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