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新《環(huán)境保護法》(下稱《環(huán)保法》)將于明年1月1日生效執(zhí)行。這部號稱“史上最嚴”的環(huán)保法律，對污染超標企業(yè)提出了按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等處罰措施以及規(guī)定信息公開。然而一直以來我國“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)象令人擔(dān)心這些規(guī)定能否有效實施。
為了增強新修訂的《環(huán)保法》確立的按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、信息公開等規(guī)定的可操作性，環(huán)境保護部于10月17日發(fā)布了關(guān)于按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、信息公開的4個配套文件的征求意見稿，對這些措施的適用范圍、執(zhí)行程序等內(nèi)容做出了規(guī)定，力圖打出一套“組合拳”。該征求意見于26日結(jié)束。
此外，環(huán)保部和公安部正在起草新《環(huán)保法》中第63條有關(guān)拘留違法企業(yè)負責(zé)人的細化配套文件，截至發(fā)稿時止，公安部尚未回復(fù)說明有關(guān)工作進展以及何時公開征求意見。
“《環(huán)保法》是一部基本法，不可能規(guī)定得很細。針對相關(guān)條款的細化配套措施讓《環(huán)保法》更有可操作性，相當(dāng)于讓老虎長出牙齒。”參與了配套文件制定工作的中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院副教授胡靜表示。
對于企業(yè)妄圖以較低的違法成本、或者“貓鼠游戲”來“對抗”法律的，“這些配套文件對按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等條款的細化規(guī)定是環(huán)環(huán)相扣的，對企業(yè)違法的懲罰是相互銜接的。”參與了配套文件制定的中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授、博導(dǎo)竺效表示。
按日計罰只是開始
許多人認為，“違法成本低、守法成本高”是環(huán)境執(zhí)法不能有效實施的重要原因。因此，在新《環(huán)保法》修訂過程中，“按日接續(xù)處罰”成為公眾關(guān)注的焦點之一。
竺效介紹，2008年之前我國對環(huán)境違法企業(yè)的罰款上限僅為100萬元，松花江污染事件是第一次對肇事企業(yè)開出100萬元的罰單;2008年《水污染防治法》修訂后，可以按照環(huán)境污染造成的損害和損失的20%~30%的比例對企業(yè)進行處罰，“比如紫金礦業(yè)(601899,股吧)污染事件，罰款近千萬元，但對于重大環(huán)境污染事件來說仍不匹配。按日連續(xù)處罰的力度與以往就不可同日而語了。”
他表示，按日計罰是重慶經(jīng)驗，《環(huán)境保護按日連續(xù)處罰暫行辦法》征求意見稿(下稱《按日連續(xù)處罰暫行辦法》)也是環(huán)保部委托重慶市環(huán)保局起草、在征求了東南大省的經(jīng)驗后形成的。重慶市2009年開始實行按日計罰后，重慶市企業(yè)違法排污行為主動改正率大幅提高，從2007年前的4.8%上升到2010年95.9%。2011年6月1日，重慶市環(huán)保局對常年亂排廢氣、廢水，造成當(dāng)?shù)貒乐匚廴镜闹貞c江合煤化集團(下稱“江合煤化”)有限公司做出罰款20萬元的處罰。但江合煤化拒不整改，最終被累計罰款1840萬元。
在4個配套文件中，《按日連續(xù)處罰暫行辦法》對這一處罰措施的適用條件、實施程序、計罰期限、處罰金額和處罰次數(shù)都做出了規(guī)定。
環(huán)境監(jiān)察局行政執(zhí)法處罰處處長姬鋼介紹，這一暫行辦法的適用范圍重點放在打擊未批先建、久試不驗、規(guī)避監(jiān)管等違法排放污染物的行為上。
《按日連續(xù)處罰暫行辦法》規(guī)定，縣級以上環(huán)境保護主管部門在認定環(huán)境違法行為后，應(yīng)當(dāng)向排污者送達責(zé)令改正違法行為決定書，責(zé)令立即停止違法排污行為，并在送達責(zé)令改正違法行為決定書之日起30日內(nèi)，組織對排污者違法排污行為的改正情況實施復(fù)查。而在復(fù)查中發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正違法排污行為的，環(huán)境保護主管部門可以對其實施按日連續(xù)處罰。
“環(huán)保部門可能在30日內(nèi)的任何一天進行復(fù)查。”姬鋼表示，這就大大增加了企業(yè)投機取巧的風(fēng)險成本。
“不排除有些企業(yè)會玩"貓鼠游戲"以躲避按日接續(xù)處罰，” 姬鋼表示。比如有些企業(yè)可能會在復(fù)查的時候表現(xiàn)為合格，而后再犯，如此循環(huán)。
對于這一點，“《環(huán)境保護限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》(下稱《限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》)征求意見稿中規(guī)定，兩年內(nèi)因排放含重金屬、持久性有機污染物等有毒物質(zhì)超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標受過三次以上行政處罰，又實施前列行為的，將被處以停業(yè)關(guān)閉。”竺效介紹，“按日接續(xù)處罰，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，保護查封、扣押這三項措施是互為補充的，基本涵蓋了不同程度的違法行為，加上之前頒布的"兩高"司法解釋，對于環(huán)境違法行為，行政處罰、行政拘留、刑事責(zé)任追究都有涉及，在《環(huán)保法》執(zhí)行層面形成了一套有力的組合拳。”
此外，《實施環(huán)境保護查封、扣押暫行辦法》征求意見稿(下稱《查封、扣押暫行辦法》)中規(guī)定，非法排放、傾倒或者處置危險廢物、含重金屬污染物等有毒害物質(zhì);在飲用水水源保護區(qū)、自然保護區(qū)核心區(qū)非法排放、傾倒、處置污染物;通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)等逃避監(jiān)管排污;非法排放、傾倒污水處理廠污泥及化工、印染、電鍍、造紙、制革等工業(yè)污泥;重大突發(fā)環(huán)境事件或重污染天氣應(yīng)急預(yù)案啟動后，未按照要求執(zhí)行停產(chǎn)、停排措施繼續(xù)違法排污等。
召開四個暫行辦法解讀會的10月20日正是個霧霾天。
“拿霧霾天氣來說，如果重污染天氣應(yīng)急預(yù)案啟動，要求某企業(yè)停產(chǎn)、限產(chǎn)30%，而企業(yè)未按要求執(zhí)行，環(huán)保部門就有權(quán)查封企業(yè)。”姬鋼表示。
胡靜介紹，環(huán)境污染事件或違法行為可能導(dǎo)致非常緊急的環(huán)境污染狀況，如果按照一般的調(diào)查、處罰程序，做出處罰耗時較長，有時對于處罰數(shù)額還要進行聽證，如果被處罰者再申請行政復(fù)議、進入法律訴訟程序，這個漫長的過程中很可能發(fā)生證據(jù)毀損、污染損害擴大等情況。“這時查封、扣押作為一種行政強制措施，正好彌補了"發(fā)現(xiàn)行為、尚未處罰"這一空當(dāng)。
而對被責(zé)令停止或改正、而拒不執(zhí)行、又不構(gòu)成犯罪的情況，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機關(guān)，對其直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留;情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。
這些情況包括，未依法進行環(huán)境影響評價;無證排污;通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的;以及生產(chǎn)、使用國家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥。目前公安部正牽頭和環(huán)保部合作制定實施細則。
企業(yè)的救濟權(quán)
“經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，是新《環(huán)保法》的基本原則。” 竺效介紹。事實上，新《環(huán)保法》和4個配套文件中，也給企業(yè)保護自己利益留出了余地。
“一個化工廠可能有多條生產(chǎn)線，如果關(guān)停其中一條生產(chǎn)線就能實現(xiàn)達標排放，那么就無需關(guān)停全部生產(chǎn)線。” 竺效介紹，限產(chǎn)、停產(chǎn)整治、關(guān)停是一系列循序漸進的措施。
在《限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》中規(guī)定，做出該決定前，環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)告知排污者有關(guān)事實、理由、依據(jù)及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽證的權(quán)利。
而《查封、扣押暫行辦法》中，也對實施查封、扣押措施的行為設(shè)置了嚴格的問責(zé)條款。
胡靜介紹，這個辦法是為了解決一線環(huán)境執(zhí)法人員“不會用、不敢用”這一權(quán)力的問題，同時，也可以有效降低亂用、濫用查封、扣押措施帶來的執(zhí)法風(fēng)險。《查封、扣押暫行辦法》除了詳細規(guī)定了適用于查封、扣押的具體情形外，還對執(zhí)行程序進行了嚴格規(guī)定，包括調(diào)查取證、審批、決定、執(zhí)行、送達、解除等步驟，即便在緊急情況，需要當(dāng)場實施查封、扣押的，也要在24小時內(nèi)補辦批準手續(xù);調(diào)查后認為不需要查封、扣押的，則應(yīng)立即解除。
執(zhí)法能力待考
新《環(huán)保法》究竟能執(zhí)行到什么程度，是公眾最關(guān)心的問題。對環(huán)保部來說，這受人力和財力兩個方面的制約。
姬鋼表示，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍的力量還很薄弱，“目前全國7萬多執(zhí)法人員，95%是事業(yè)編制，大部分是轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人，業(yè)務(wù)能力有待提高。”
姬鋼舉例稱，蘇州市有4萬多家企業(yè)，市縣兩級的環(huán)境監(jiān)察人員只有300多人。
此外，環(huán)監(jiān)人員很大一部分精力用在了信訪上，“地方監(jiān)察人員一半的工作是在做信訪。” 姬鋼表示。
新賦予環(huán)保部門的“查封、扣押”權(quán)力也帶來了資金壓力。“環(huán)保部門一旦扣押企業(yè)設(shè)施設(shè)備，需要支付存放費用。” 姬鋼表示。胡靜介紹，這一部分費用之前是沒有列入財政預(yù)算的。
為此，《查封、扣押暫行辦法》中提出，環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押所需經(jīng)費，應(yīng)當(dāng)列入本機關(guān)的行政經(jīng)費預(yù)算，由同級財政予以保障。
姬鋼表示，新《環(huán)保法》實施將增加的財政缺口，目前還沒有計算。不過在他看來，最主要的還是人力問題。
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