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水是生命之源、生產之要、生態之基,防治水污染,保護水生態安全事關人民群眾的身體健康,事關經濟社會的持續發展,也事關社會和諧穩定。近年來,盡管我國的水資源、水環境整體上有所改善,但是水防治形勢仍然不容樂觀。
十二屆全國人大常委會第二十五次會議近日對水污染法修正案草案進行了分組審議。審議中,多位委員認為,水安全風險仍在很大程度上存在,水污染防治任務仍然十分艱巨,應當加大治理防控力度,采取多種措施,切實轉變發展方式。
建議細化法律罰則部分
修正案草案提高了處罰力度,第七十八條、第八十一條第二款,第八十五條第一款以及第八十七條都增加了罰款的金額。但多位委員認為,總的來說罰款金額還是偏低,建議大幅度增加罰款金額,嚴懲造成水污染的行為。
“加大違法成本,對改善環境會有很大好處。”楊震委員認為,除了把污染清除以外,罰款還應該加重,根據情況提高到50%至100%。
謝小軍委員說:“飲用水直接關系到人民群眾的身體健康和生命安全,而草案第八十七條規定,不符合國家標準的只處兩萬元以上二十萬元以下罰款,應該更加嚴厲。”他建議改為“處兩萬元以上一百萬元以下罰款”,此外增加規定,造成重大安全事故的,依法追究刑事責任。
修福金委員認為,目前的罰款都是規定了具體的額度,但對于水污染案件,許多污染行為造成的危害程度不一樣,用法律規定簡單的數額不能做到全覆蓋,如何罰款、如何做到罰款公平,應當有一個具體罰款數額的計算方法,才能顯得更加完整。
姚勝委員認為,修正案草案第八十七條規定了對飲用水供水單位供水水質不符合國家規定標準的要給予處罰的內容,這一條規定的處罰力度還不夠,因為飲用水對保障人的生命安全非常重要,建議加大處罰力度。
“罰款要加就加多一點,比如增加到五萬元以上五十萬元以下。”范徐麗泰委員說,“一些有毒、有害的污染物從排污口危害了周圍環境,造成的污染是沒有辦法回頭的。賠錢的做法,是在發生了污染情況后無法補救才用錢補償,可最好的辦法是防止污染的發生。罰款可以增加,但最重要的還是要責令企業限制生產、停產整頓,這樣法律才有力,不給機會讓企業去打算盤,算算違法的成本,而是只有守法這條途徑。”
周天鴻委員認為,修正案草案第八十一條對八款違反法律的行為進行了承擔法律責任的規定,但是絕大部分保留了原來的規定,懲罰力度偏低或者比較模糊。“比如第六款中向水體排放含病原體污水的,處一萬元以上十萬元以下的罰款,但是第八款中未按照規定采取防滲透等向溝渠、坑塘輸送和存貯含病原體污水的要處兩萬元以上二十萬元以下的罰款,這兩者有什么區別?第六款似乎已經包含了第八款的限定,而且向水體排放的后果可能更嚴重,比如向江河湖海排放病原體的污水后果就會比向一個坑塘里排放病原體污水的危害更嚴重,但是處罰卻比較低,建議作出修改。”
王明雯委員說,“目前我們采用的是統一的處罰力度,對大型企業和個體工商戶、小微企業是同一個罰款標準,對小微企業來講可能打擊力度過大,企業幾乎沒有改正的機會就破產了,反而還影響基層的執法力度。同時,這些數額對大型企業來講打擊力度又不夠。”她建議細化一下,針對不同情況制定一個更為合理有效的罰款機制。
王明雯還指出,法律中罰則部分的罰款幅度太大了,可能導致在執法過程中自由裁量權過大,執法結果的公平性就難以保證。“法律中設置的罰款怎樣才能更科學和合理,在實際操作中更能貼合實際,也避免老百姓講的選擇性執法等問題的發生。建議在修改過程中對罰則部分再進行細化和研究。”
建立農村污水管理機制
農村生活污水、垃圾處理工作,是水污染治理的重要內容,直接關系到農村環境保護,是農村人居環境建設亟待解決的問題。修正案草案第四十九條規定,縣級以上地方人民政府應當統籌規劃、建設農村污水、垃圾處理設施,并保障其正常運行。分組審議中,多位委員認為,必須高度重視農村污水和垃圾處理工作,建議繼續增加相關內容。
董中原委員建議第四十九條修改為“國家支持農村污水、垃圾處理設施的建設,縣級以上地方人民政府應當對轄區內農村污水、垃圾處理設施的建設進行統籌規劃,制定全面覆蓋農村居民需求的農村污水、垃圾處理設施建設的長期工作計劃和年度建設目標;縣級人民政府的有關部門和鄉鎮人民政府對建成投入使用的農村污水、垃圾處理設施的正常運行承擔監督管理責任。”他的理由是,首先,農村污水、垃圾處理設施建設不僅關系到水污染預防和治理,也關系到農村整體環境的治理和農民生活水平的改善與提高,關系到農村的整體經濟社會發展前景,因此國家應當全面支持;其次,地方政府在防治水污染方面負有直接責任,應當統籌規劃、拿出切實可行的年度建設計劃和長期工作目標,逐步穩健推進,最終實現全覆蓋。這不僅對防治水污染意義重大,對推進城鄉一體化建設也將具有特別重大的意義。最后,縣級政府有關部門和鄉鎮人民政府應當對建成投入使用的農村污水、垃圾處理設施的正常運行承擔行政監管責任,以便能更直接、更及時地查處水污染行為。
謝旭人委員建議在第四十九條中增加“建立農村生活污水、垃圾處理的管理機制,安排相應的工作經費和人員”的內容。“現在許多鄉村,居民生活污水隨便排放,村鎮周邊垃圾成堆,污水流到耕地或者江河,造成比較嚴重的污染。要建立日常管理機制,安排必要的經費人員,落實具體運行工作,只有這樣才能真正促進農村水污染防治和環境保護。”
“現在的客觀情況是城市的飲用水保障比較好,質量也相對好。而農村的飲用水,盡管在十年前中央和國務院就發通知要逐年解決農村飲用水安全問題,也采取了很多措施,到目前為止應該說有了很大進步,但問題依然非常嚴重。很多中西部的農村供水來源不足,可以說目前農村很多地區飲用水從水量到水質都很難保證。”衛留成委員對農村飲水安全問題十分關心,他建議把農村飲用水問題單獨列兩條:一是縣級以上地方人民政府應當合理安排布局農村飲用水水源,有條件的地方可以把城市的管網延伸。二是同時強調縣級以上人民政府要采取得力措施,確保農村飲用水安全。
王明雯認為,化肥農藥合理使用的條款在實際工作中并未見效果,目前不僅要求合理使用,而應當強制減少使用。她建議增加規定,即“縣級以上地方人民政府農業主管部門和其他有關部門,應當采取有效措施減少化肥和農藥的使用量,鼓勵采取生態措施凈化農田排水及地表徑流,防止造成水污染。”
馬志武委員認為,修正案草案不足的地方就是責任劃分不清楚,比如農田灌溉用水要符合用水的標準,符合用水標準由哪個部門負責監管和監測?因為農田灌溉用水與上游的采礦、規模化養殖污水排放有關,有時是跨流域的,不明確責任部門,灌溉水到農田是不是符合標準就沒有人負責任。這次草案修改特別強調了飲用水安全,但是農田灌溉水也是至關重要的,它是“舌尖上的安全”的源頭,建議對農田灌溉用水的責任主體作出明確。
地下水保護缺頂層設計
由于更具有隱蔽性,地下水污染修復難度更大。這幾年,我國曾發生了很多次水污染事故,2013年山東濰坊發生嚴重的地下水污染、2014年騰格爾沙漠暗管排污事件等,引起了全國人民的高度關注。根據2015年中國環境狀況公報,全國5118個監測井點的地下水水質的監測結果顯示,優質占9.1%,良好占25%,較好占4.6%,較差占42.5%,極差占18.8%,差和極差加起來超過了60%。
修正案草案關于地下水污染防治增加了兩款規定,一是增加了有關企業要采取防滲漏措施,建設地下水水質監測井。二是增加了地下油罐要使用雙層罐。分組審議中,多位委員認為目前一個主要的問題就是地下水污染,必須采取更為堅決果斷的措施保護地下水。
楊衛委員說,“現在大江大河的水污染情況在慢慢向好的方向發展,而地下水污染比以前越來越嚴重了。由于一些污染企業把污染物排到地下,或者由于石油開采方面的作業,地下水污染還是比較嚴重的。”他建議,光靠企業監測地下水是有利益沖突的,縣級以上人民政府應該對管轄區域的地下水情況進行監測,而且地下水的情況變壞就應該對政府行政上的不作為進行問責。
王慶喜委員認為從保護和治理地下水污染的角度來看,修正案草案還遠遠不夠,還缺乏頂層設計,建議在修正案草案中明確國家制定地下水污染防治規劃,由國務院批準發布,并且要建立地下水環境承載能力的監測評價體系和監測預警機制,同時還建議工作層面盡快啟動地下水環境普查,把家底摸清楚。
楊震建議增加一條,嚴禁企事業單位深埋排污,杜絕這樣一種現象。“因為水會流動,不能保證將來不污染某個水源。修正案草案第三十八條至第四十條雖然講到了地下水,但講的是工程建設中防治污染地下水。”
農田灌溉水應符合標準
修正案草案第五十四條第二款明確,向農田灌溉渠道排放農產品加工和養殖業廢水以及城鎮污水的,應當符合國家或者地方規定的水污染物排放標準。
白志健委員認為,農田灌溉用水對保障農產品質量安全具有重要意義,對人民身體健康有十分重要的影響,應當采取嚴格的保護措施,建立監測點,同時要明確和完善保護程序。建議第五十四條增加兩方面內容:一是環境保護部門應建立監測點,確保向農田灌溉渠道排放的污水符合水污染物排放標準;二是發現農田灌溉用水不符合相應水質標準的,環境保護部門應責令排放者暫停生產經營,停止排放并采取措施防止污染進一步擴大。
“一定要嚴格控制向農田排放廢水、污水。農田污染很難修復,農田污染必然造成農產品污染。”李世明委員認為,目前城鎮人口大量增加,大量廢水、污水要排放,“地方”概念過于寬泛。建議國家統一標準,而且要明確向農田灌溉渠道排放廢水、污水,應當經過嚴格的處理,符合國家規定排放標準,違反就要嚴肅處罰,而且要明確監測和處罰的措施,這樣才能保證農田用水的安全,從而保證農產品安全。
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